RESPONSABILITAT PATRIMONIAL I ACCIÓ DIRECTA

L’ acció directa de l’ art. 76 LCS i la vinculació de la jurisdicció civil al resolt per l’ Administració en l’ expedient de responsabilitat patrimonial. Comentari a les Sentències del Tribunal Suprem 321/2019 de 5 de juny i 358/2021 de 25 de maig.

El Tribunal Suprem, en aquestes dues recents sentències, ha vingut a clarificar la qüestió dels límits a l’ exercici de l’ acció directa que l’ art. 76 de la Llei de Contracte d’ Assegurança reconeix el perjudicat quan s’ exercita contra l’ asseguradora de la responsabilitat d’ una Administració Pública.

Ambdues resolucions constitueixen, per tant, una jurisprudència de coneixement ineludible per a aquelles companyies asseguradores que cobreixen l’ actuació del sector públic.

Hem de partir del fet que l’ única jurisdicció competent per enjudiciar l’ activitat administrativa és la contenciosa administrativa. En conseqüència, sempre que s’ adreça reclamació contra l’ Administració, són els Tribunals de l’ ordre contenciós administratiu els qui tenen atribuïda en exclusiva aquesta funció revisora i això amb independència que a més de l’ Administració es demani conjuntament a altres entitats privades.

Ara bé, una interpretació conjunta de l’ art. 9.4 de la LOPJ i de l’ art. 42 de la LEC permet que si el perjudicat per una actuació de l’ Administració demanda exclusivament a l’ asseguradora exercitant l’ acció directa la jurisdicció competent sigui la civil.

En paraules de l’STS 119/2022 de 15 de febrer: «És cert, que és viable l’exercici acció directa de l’art. 76 LCS contra la companyia asseguradora, sempre que aquesta sigui l’única demandada ( AATS, Sala de Conf lictos, 18 d’octubre de 2004, 28 de juny de 2004, 3/2010, 4/2010, 5/2010, de 22 de març; sentències de 30 de maig de 2007 i 11 de febrer de 2011, totes elles citades per la sentència 321/2019, de 5 de juny, del Ple de la Sala 1a), en aquest cas es determinarà la responsabilitat de la de la companyia d’assegurances, després de determinar-se la pròpia de l’entitat pública assegurada, la qual cosa conforma una qüestió prejudicial contenciosa administrativa de l’art. 42 de la LEC,, de la companyia d’assegurances, després de determinar-se la pròpia de l’entitat pública assegurada, la qual cosa conforma una qüestió prejudicial contenciosa administrativa de l’art. 42 de la LEC,, de la companyia d’assegurances, després de determinar-se la pròpia de l’entitat pública assegurada, la qual cosa conforma una qüestió prejudicial contenciosa administrativa de l’art. 42 de la LEC, de la companyia d’assegurances, després de determinar-se la pròpia de l’entitat pública assegurada, la qual cosa conforma una qüestió prejudicial contenciosa administrativa de l’art. 42 de la LEC, de 5 de juny, del Ple de la Sala 1a), en aquest cas es determinarà la responsabilitat de la de la companyia d’assegurances, després de determinar-se la pròpia de l’entitat pública assegurada, la qual cosa conforma una qüestió prejudicial contenciosa administrativa de l’art. 42  susceptible de decidir-se davant l’ ordre jurisdiccional civil, mitjançant l’ aplicació de la normativa de dret administratiu que la regeix. «

Doncs bé, en els supòsits analitzats per les SsTS 321/2019 i 358/2021 amb caràcter previ a la interposició de demanda civil contra l’asseguradora de l’Administració, s’havia tramitat un expedient administratiu de responsabilitat patrimonial.

En el cas analitzat per l’STS 321/2019, de 5 de juny, una resolució administrativa havia reconegut la responsabilitat de l’Administració i havia quantificat la mateixa. Aquesta resolució no va ser recorreguda davant l’ ordre contenciós administratiu, quedant ferma. No obstant això, abans que recaigués tal resolució, el perjudicat va presentar demanda davant els Tribunals civils reclamant una indemnització superior a la que finalment va ser reconeguda en via administrativa. En primera i segona instància es dóna parcialment la raó al demandant i es condemna l’ asseguradora a abonar una indemnització major. Finalment l’assumpte arriba al Tribunal Suprem que estima el recurs de cassació de l’asseguradora posant l’accent en les peculiaritats de l’acció directa i la seva dependència estructural respecte de la responsabilitat de l’assegurat. Como aclareix l’Alt Tribunal no es tracta que la jurisdicció civil estigui vinculada per una sort de cosa jutjada administrativa que només es predica de les sentències (art. 222 LEC), sinó que no es pot exigir a l’assegurador una responsabilitat més gran que l’establerta per a l’assegurat. I com que la responsabilitat de l’Administració assegurada apareix determinada en la resolució de l’expedient administratiu –resolució que va ser consentida per l’assegurat-, la jurisdicció civil ja no pot tractar com a qüestió prejudicial l’assumpte de la responsabilitat de l’Administració i la seva quantificació doncs com indica la Sentència: « Si a això s’ uneix, segons va exposar, que l’ asseguradora no pot quedar obligada més enllà de l’ obligació de l’ assegurat així com que la jurisdicció contenciosa administrativa és l’ única competent per condemnar l’ Administració, mentre que la jurisdicció civil només coneix de la seva responsabilitat i conseqüències a efectes prejudicials en el procés civil, s’ ha de convenir que seria contrari a la legalitat que s’ utilitzés l’ acció directa per impugnar l’ acte administratiu, que s’ havia consentit, als sols efectes indemnitzatoris.

S’ aconseguiria així el reconeixement en via civil d’ una responsabilitat de l’ entitat asseguradora diferent qualitativament i quantitativament a la qual amb caràcter ferm ha estat reconeguda i declarada per l’ òrgan competent per a això en culminar el procediment administratiu legalment previst, que ha estat consentit pels perjudicats en no acudir a la jurisdicció contenciosa administrativa,  única que podria revisar-la.

Amb la conseqüència que seria condemnada l’asseguradora en el procés civil, en aplicació de l’art. 76 LCS , a una quantitat superior a l’obligació de l’Administració assegurada, que d’haver-se satisfet es podria tenir per extingida.

Per tant, quan com és el cas, hi ha una estimació, total o parcial, de la reclamació, es posa en marxa una sèrie de mecanismes que justifiquen la solució que propugnem.

Així: (i) fixada la indemnització, l’asseguradora o la pròpia assegurada poden pagar-la i extingir el crèdit; (ii) una vegada declarada la responsabilitat i establerta la indemnització, si el perjudicat no acudeix a la via contenciosa, aquests pronunciaments queden ferms per a l’administració; (iii) es poden produir, potencialment, tots els efectes propis de les obligacions solidàries, a més del pagament, ja esmentat; i (iv) la indemnització que queda ferma en via administrativa és el límit del dret de repetició que l’art. 76 LCS reconeix a l’asseguradora. «

Després d’aquesta Sentència de ple, el Tribunal Suprem, aplicant els límits exposats a l’acció directa, va dictar les Sentències 579/2019, de 5 de novembre, 473/2020, de 17 de setembre, de ple, i 501/2020, de 5 d’octubre, sobre la vinculació de la jurisdicció civil al resolt per l’Administració en l’expedient de responsabilitat patrimonial,  o en el seu cas a la resolta per la jurisdicció contenciosa administrativa si s’ impugna l’ acte administratiu.  En totes elles l’ element comú és que existia una resolució administrativa o una Sentència contenciosa administrativa que reconeixia la responsabilitat de l’ Administració.

Quant al supòsit analitzat per l’STS 358/2021, de 25 de maig, la novetat rau en el que no va existir cap reconeixement de responsabilitat per part de l’Administració, sinó que el sentit de la resolució administrativa va ser desestimatori. En aquest cas, el perjudicat va iniciar una reclamació patrimonial enfront de l’Administració sanitària que va acabar amb una resolució desestimatòria. Abans que tal resolució quedés ferma en via administrativa, va presentar una demanda contra l’ asseguradora en l’ ordre civil en l’ exercici de l’ acció directa, però la resolució desestimatòria no va ser impugnada davant l’ ordre contenciós administratiu i, per tant, va intervenir ferma. La Sentència de primera instància va desestimar la demanda, raonant que l’ existència d’ una prèvia resolució administrativa ferma, impedeix que pugui prosperar en un procés civil contra l’ asseguradora l’ acció directa de l’ art. 76 LCS a mode de via alternativa per impugnar la resolució administrativa ferma.  L’Audiència Provincial, però, va considerar que la resolució administrativa no vinculava la jurisdicció civil –des del punt de vista de la cosa jutjada- i va reconèixer la procedència d’indemnitzar el perjudicat. El Tribunal Suprem, en línia amb l’argumentat en l’STS 321/2019 i les posteriors sentències que tracten la qüestió, estima el recurs de cassació declarant que aquesta doctrina és també aplicable en el supòsit que l’Administració hagi declarat la seva falta de responsabilitat: «Aquesta jurisprudència, d’acord amb la qual cosa aquesta sala ha desestimat l’acció directa contra l’asseguradora de l’Administració quan s’ha utilitzat pel perjudicat  per aconseguir de l’ asseguradora en via civil una indemnització superior a la indemnització reconeguda en via administrativa o contenciosa administrativa, és també aplicable a un cas com el present en el qual la perjudicada, podent demandar directament l’ asseguradora en via civil, va optar per acudir a l’ expedient administratiu de responsabilitat patrimonial per exigir la responsabilitat patrimonial de l’ Administració sanitària i la consegüent indemnització del dany sofert,  i va consentir que adquireixi fermesa la resolució administrativa desestimatòria de la seva reclamació, atès que igual que «seria contrari a la legalitat que s’utilitzés l’acció directa per impugnar l’acte administratiu, que s’havia consentit, als sols efectes indemnitzatoris» ( sentència 321/2019, citada per la 579/2019), també ho seria utilitzar l’acció directa contra l’assegurador per aconseguir que la jurisdicció civil declarés la responsabilitat de l’Administració sanitària  assegurada -per ser pressupost perquè respongui l’asseguradora- després d’haver esdevingut ferma l’acte administratiu que va negar l’existència d’aquesta responsabilitat. «

No hi ha dubte que aquesta línia jurisprudencial oberta per la Sala Primera obligarà els perjudicats a ser molt cauts si volen conservar oberta l’acció directa contra l’asseguradora en via civil.  El sol fet de remetre una reclamació a un hospital públic als sols efectes d’ interrompre la prescripció pot suposar que l’ Administració posi en marxa un expedient de reclamació patrimonial en el qual si el perjudicat roman inactiu pot tancar-li les portes a una ulterior reclamació directa contra l’ asseguradora.

D’ altra banda, les asseguradores de la responsabilitat de les administracions públiques demandades en via civil hauran d’ examinar d’ entrada l’ existència o no d’ expedient administratiu previ i el seu resultat, doncs d’ això depèn el que puguin esgrimir un motiu d’ oposició capital per assolir la desestimació de la demanda.