RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL Y ACCIÓN DIRECTA
La acción directa del art. 76 LCS y la vinculación de la jurisdicción civil a lo resuelto por la Administración en el expediente de responsabilidad patrimonial. Comentario a las Sentencias del Tribunal Supremo 321/2019 de 5 de junio y 358/2021 de 25 de mayo.
El Tribunal Supremo, en estas dos recientes sentencias, ha venido a clarificar la cuestión de los límites al ejercicio de la acción directa que el art. 76 de la Ley de Contrato de Seguro reconoce al perjudicado cuando se ejercita contra la aseguradora de la responsabilidad de una Administración Pública.
Ambas resoluciones constituyen, por tanto, una jurisprudencia de conocimiento ineludible para aquellas compañías aseguradoras que cubren la actuación del sector público.
Hemos de partir del hecho de que la única jurisdicción competente para enjuiciar la actividad administrativa es la contencioso-administrativa. En consecuencia, siempre que se dirige reclamación contra la Administración, son los Tribunales del orden contencioso-administrativo quienes tienen atribuida en exclusiva esa función revisora y ello con independencia de que además de a la Administración se demande conjuntamente a otras entidades privadas.
Ahora bien, una interpretación conjunta del art. 9.4 de la LOPJ y del art. 42 de la LEC permite que si el perjudicado por una actuación de la Administración demanda exclusivamente a la aseguradora ejercitando la acción directa la jurisdicción competente sea la civil.
En palabras de la STS 119/2022 de 15 de febrero: «Es cierto, que es viable el ejercicio acción directa del art. 76 LCS contra la compañía aseguradora, siempre que ésta sea la única demandada ( AATS, Sala de Conflictos, 18 de octubre de 2004, 28 de junio de 2004, 3/2010, 4/2010, 5/2010, de 22 de marzo; sentencias de 30 de mayo de 2007 y 11 de febrero de 2011, todas ellas citadas por la sentencia 321/2019, de 5 de junio, del Pleno de la Sala 1ª), en cuyo caso se determinará la responsabilidad de la de la compañía de seguros, tras determinarse la propia de la entidad pública asegurada, lo que conforma una cuestión prejudicial contencioso-administrativa del art. 42 de la LEC, susceptible de decidirse ante el orden jurisdiccional civil, mediante la aplicación de la normativa de derecho administrativo que la rige.«
Pues bien, en los supuestos analizados por las SsTS 321/2019 y 358/2021 con carácter previo a la interposición de demanda civil contra la aseguradora de la Administración, se había tramitado un expediente administrativo de responsabilidad patrimonial.
En el caso analizado por la STS 321/2019, de 5 de junio, una resolución administrativa había reconocido la responsabilidad de la Administración y había cuantificado la misma. Tal resolución no fue recurrida ante el orden contencioso-administrativo, quedando firme. No obstante, antes de que recayera tal resolución, el perjudicado presentó demanda ante los Tribunales civiles reclamando una indemnización superior a la que finalmente fue reconocida en vía administrativa. En primera y segunda instancia se da parcialmente la razón al demandante y se condena a la aseguradora a abonar una indemnización mayor. Finalmente el asunto llega al Tribunal Supremo que estima el recurso de casación de la aseguradora poniendo el acento en las peculiaridades de la acción directa y su dependencia estructural respecto de la responsabilidad del asegurado. Como aclara el Alto Tribunal no se trata de que la jurisdicción civil esté vinculada por una suerte de cosa juzgada administrativa que solo se predica de las sentencias (art. 222 LEC), sino que no puede exigirse al asegurador una responsabilidad mayor que la establecida para el asegurado. Y como la responsabilidad de la Administración asegurada aparece determinada en la resolución del expediente administrativo –resolución que fue consentida por el asegurado-, la jurisdicción civil ya no puede tratar como cuestión prejudicial el asunto de la responsabilidad de la Administración y su cuantificación pues como indica la Sentencia: «Si a ello se une, según expusimos, que la aseguradora no puede quedar obligada más allá de la obligación del asegurado así como que la jurisdicción contencioso-administrativa es la única competente para condenar a la Administración, mientras que la jurisdicción civil solo conoce de su responsabilidad y consecuencias a efectos prejudiciales en el proceso civil, se ha de convenir que sería contrario a la legalidad que se utilizase la acción directa para impugnar el acto administrativo, que se había consentido, a los solos efectos indemnizatorios.
Se conseguiría así el reconocimiento en vía civil de una responsabilidad de la entidad aseguradora distinta cualitativa y cuantitativamente a la que con carácter firme ha sido reconocida y declarada por el órgano competente para ello al culminar el procedimiento administrativo legalmente previsto, que ha sido consentido por los perjudicados al no acudir a la jurisdicción contencioso-administrativa, única que podría revisarla.
Con la consecuencia de que sería condenada la aseguradora en el proceso civil, en aplicación del art. 76 LCS , a una cantidad superior a la obligación de la Administración asegurada, que de haberse satisfecho se podría tener por extinguida.
Por tanto, cuando como es el caso, existe una estimación, total o parcial, de la reclamación, se pone en marcha una serie de mecanismos que justifican la solución que propugnamos.
Así: (i) fijada la indemnización, la aseguradora o la propia asegurada pueden pagarla y extinguir el crédito; (ii) una vez declarada la responsabilidad y establecida la indemnización, si el perjudicado no acude a la vía contenciosa, esos pronunciamientos quedan firmes para la administración; (iii) pueden producirse, potencialmente, todos los efectos propios de las obligaciones solidarias, además del pago, ya mencionado; y (iv) la indemnización que queda firme en vía administrativa es el límite del derecho de repetición que el art. 76 LCS reconoce a la aseguradora.«
Tras esta Sentencia de pleno, el Tribunal Supremo, aplicando los límites expuestos a la acción directa, dictó las Sentencias 579/2019, de 5 de noviembre, 473/2020, de 17 de septiembre, de pleno, y 501/2020, de 5 de octubre, sobre la vinculación de la jurisdicción civil a lo resuelto por la Administración en el expediente de responsabilidad patrimonial, o en su caso a la resuelto por la jurisdicción contencioso- administrativo si se impugna el acto administrativo. En todas ellas el elemento común es que existía una resolución administrativa o una Sentencia contencioso-administrativa que reconocía la responsabilidad de la Administración.
En cuanto al supuesto analizado por la STS 358/2021, de 25 de mayo, la novedad reside en que no existió ningún reconocimiento de responsabilidad por parte de la Administración, sino que el sentido de la resolución administrativa fue desestimatorio. En este caso, el perjudicado inició una reclamación patrimonial frente a la Administración sanitaria que terminó con una resolución desestimatoria. Antes de que tal resolución quedara firme en vía administrativa, presentó una demanda contra la aseguradora en el orden civil en el ejercicio de la acción directa, sin embargo la resolución desestimatoria no fue impugnada ante el orden contencioso-administrativo y, por ende, devino firme. La Sentencia de primera instancia desestimó la demanda, razonando que la existencia de una previa resolución administrativa firme, impide que pueda prosperar en un proceso civil contra la aseguradora la acción directa del art. 76 LCS a modo de vía alternativa para impugnar la resolución administrativa firme. La Audiencia Provincial, sin embargo, consideró que la resolución administrativa no vinculaba a la jurisdicción civil –desde el punto de vista de la cosa juzgada- y reconoció la procedencia de indemnizar al perjudicado. El Tribunal Supremo, en línea con lo argumentado en la STS 321/2019 y las posteriores sentencias que tratan la cuestión, estima el recurso de casación declarando que esa doctrina es también aplicable en el supuesto de que la Administración haya declarado su falta de responsabilidad: «Esta jurisprudencia, con arreglo a lo cual esta sala ha desestimado la acción directa contra la aseguradora de la Administración cuando se ha utilizado por el perjudicado para conseguir de la aseguradora en vía civil una indemnización superior a la indemnización reconocida en vía administrativa o contencioso-administrativa, es también aplicable a un caso como el presente en el que la perjudicada, pudiendo demandar directamente a la aseguradora en vía civil, optó por acudir al expediente administrativo de responsabilidad patrimonial para exigir la responsabilidad patrimonial de la Administración sanitaria y la consiguiente indemnización del daño sufrido, y consintió que adquiera firmeza la resolución administrativa desestimatoria de su reclamación, dado que igual que «sería contrario a la legalidad que se utilizase la acción directa para impugnar el acto administrativo, que se había consentido, a los solos efectos indemnizatorios» ( sentencia 321/2019, citada por la 579/2019), también lo sería utilizar la acción directa contra el asegurador para conseguir que la jurisdicción civil declarase la responsabilidad de la Administración sanitaria asegurada -por ser presupuesto para que responda la aseguradora- tras haber devenido firme el acto administrativo que negó la existencia de dicha responsabilidad.«
No cabe duda de que esta línea jurisprudencial abierta por la Sala Primera obligará a los perjudicados a ser muy cautos si quieren conservar abierta la acción directa contra la aseguradora en vía civil. El mero hecho de remitir una reclamación a un hospital público a los solos efectos de interrumpir la prescripción puede suponer que la Administración ponga en marcha un expediente de reclamación patrimonial en el que si el perjudicado permanece inactivo puede cerrarle las puertas a una ulterior reclamación directa contra la aseguradora.
De otro lado, las aseguradoras de la responsabilidad de las administraciones públicas demandadas en vía civil tendrán que examinar de entrada la existencia o no de expediente administrativo previo y su resultado, pues de ello depende el que puedan esgrimir un motivo de oposición capital para lograr la desestimación de la demanda.
